2014年7月15日，國(guó)資委召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布在其所監(jiān)管的中央企業(yè)開展“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)工作：包括在國(guó)家開發(fā)投資公司、中糧集團(tuán)開展改組國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)，在中國(guó)醫(yī)藥集團(tuán)、中國(guó)建筑材料集團(tuán)開展發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，以及在其他數(shù)家公司開展董事會(huì)和紀(jì)檢工作試點(diǎn)。
在人們期待國(guó)資改革總體方案出臺(tái)的當(dāng)下，這次發(fā)布會(huì)多少顯得有些讓人意外。
一是它由國(guó)資委單獨(dú)召開，而非多部委聯(lián)合召開；其次，國(guó)資委宣稱此次試點(diǎn)在其管轄的幾家央企中進(jìn)行，外界并不清楚這次試點(diǎn)是否會(huì)左右國(guó)資改革的總體方向。
國(guó)資改革被視為新一屆政府推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域最重要而敏感的一環(huán)。但現(xiàn)在，對(duì)于中國(guó)巨額國(guó)資究竟應(yīng)該怎么改，出現(xiàn)了微妙的分歧。
財(cái)政部屬意淡馬錫模式
這一設(shè)想與現(xiàn)行體制安排的最大不同，是國(guó)資委淡出出資人代表職責(zé)，由若干新組建或改組的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司行使出資人職責(zé)，國(guó)資委只做專業(yè)監(jiān)管者。
十八屆三中全會(huì)之后，國(guó)資委其實(shí)一直處在相對(duì)沉默的狀態(tài)之中。直到2014年2月，副主任黃淑和在《求是》雜志上撰文表示正抓緊研究深化國(guó)企改革意見。
與此同時(shí)，財(cái)政部多有舉動(dòng)。
2013年11月14日至21日，財(cái)政部企業(yè)司司長(zhǎng)率團(tuán)考察了新加坡淡馬錫、以色列財(cái)政部國(guó)有企業(yè)局。在隨后的報(bào)告中，財(cái)政部企業(yè)司認(rèn)為，兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)深化國(guó)企改革有著重要啟示，“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門必須加快轉(zhuǎn)變職能，由現(xiàn)行‘管人、管事、管資產(chǎn)’的多重身份轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)監(jiān)管者，由財(cái)政部門會(huì)同有關(guān)部門負(fù)責(zé)研究制定國(guó)有資本存量管理、動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)劃、收益收繳和支出管理、財(cái)務(wù)管理及防范內(nèi)部人控制等方面的政策法規(guī)，履行公共管理職責(zé)”。
報(bào)告也提出了具體的建議：將現(xiàn)有特大型中央企業(yè)集團(tuán)近120家（其中國(guó)資委直接管理的113家）分為一般競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)集團(tuán)和公共保障、戰(zhàn)略性、國(guó)家安全類企業(yè)集團(tuán)。組建或改組成立若干國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，行使國(guó)有資本出資人職責(zé)，依法行使對(duì)出資企業(yè)的股東權(quán)利。
淡馬錫模式在中國(guó)成名已久。淡馬錫公司由新加坡財(cái)政部全資擁有并負(fù)責(zé)監(jiān)管，財(cái)政部主要通過推薦公務(wù)員任職，行使高級(jí)管理人員任免以及審核財(cái)務(wù)報(bào)表等監(jiān)管職責(zé)。淡馬錫最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，新加坡政府不干預(yù)淡馬錫在營(yíng)運(yùn)或商業(yè)上的各種決策。
在財(cái)政部之外，淡馬錫模式也被很多官員學(xué)者看作三中全會(huì)所提“管資本”的典型樣本。十八屆三中全會(huì)召開之前，由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主任李偉和中央財(cái)辦主任、國(guó)家發(fā)改委副主任劉鶴擔(dān)綱撰寫的“383改革方案”中也提出，國(guó)資改革要參照新加坡淡馬錫資產(chǎn)管理公司模式，建立和完善出資人制度和職業(yè)經(jīng)理人制度。
國(guó)資委首任主任李榮融也曾對(duì)淡馬錫模式頗為認(rèn)可，2003年他上任之初就親自率隊(duì)赴新加坡考察，回國(guó)之后多次強(qiáng)調(diào)要向淡馬錫學(xué)習(xí)，還曾在寶鋼等7家央企試行外部董事制度以及決策權(quán)（董事會(huì)）和經(jīng)營(yíng)權(quán)（總經(jīng)理）的分離。
在南方周末記者獲得的一份今年3月發(fā)出的《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)管理的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》中，財(cái)政部也提出，以管資本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，由國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司履行出資人代表職能，以股東身份從事國(guó)有資本投資運(yùn)作，制定并實(shí)施財(cái)務(wù)規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略。投資運(yùn)營(yíng)公司主要從事資本投資運(yùn)營(yíng)，不直接干預(yù)實(shí)體企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，“破除行政化管理等各種體制機(jī)制弊端”。
在財(cái)政部企業(yè)司的設(shè)想方案中，將來國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的主要負(fù)責(zé)人均屬中管干部，由中組部管理，中央任免；國(guó)資預(yù)算政策、預(yù)算編制和預(yù)算信息的公開由財(cái)政部負(fù)責(zé)并報(bào)國(guó)務(wù)院和人大審批，戰(zhàn)略性、安全性、公共保障類政策及發(fā)展戰(zhàn)略由發(fā)改委和工信部制定并報(bào)國(guó)務(wù)院和人大審批。財(cái)政部、發(fā)改委、工信部等公共管理部門應(yīng)當(dāng)按照“一企一策”原則研究制定各投資運(yùn)營(yíng)公司的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、考核辦法等，國(guó)資委根據(jù)“一企一策”的要求對(duì)若干家國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行監(jiān)督。
這一設(shè)想方案與現(xiàn)行體制安排的最大不同，是國(guó)資委淡出出資人代表職責(zé)，由若干新組建或改組的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司行使出資人職責(zé)，國(guó)資委只做專業(yè)監(jiān)管者。
如果淡馬錫模式成為國(guó)資改革的方向，無疑財(cái)政部將在改革中扮演最重要的角色。
新匯金與老國(guó)資委
“國(guó)資委不參與分紅，匯金參與分紅；國(guó)資委不派出董事，匯金派出董事。”“匯金是近股東，國(guó)資委是遠(yuǎn)股東”。
在中國(guó)，最接近淡馬錫模式的是金融國(guó)資的“匯金模式”。
2003年12月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司，動(dòng)用外匯儲(chǔ)備注資金融企業(yè)，代表國(guó)家行使對(duì)重點(diǎn)金融企業(yè)的出資人權(quán)責(zé)。十年間匯金公司挽救了危機(jī)重重的中國(guó)國(guó)有銀行業(yè)，使金融資產(chǎn)保持高速增長(zhǎng)，至今掌控了金融資產(chǎn)的半壁江山。
曾任匯金公司董事長(zhǎng)的現(xiàn)任財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉2013年對(duì)“匯金模式”的定義是，匯金公司探索形成的一種市場(chǎng)化的國(guó)有金融資產(chǎn)管理模式，即根據(jù)國(guó)家授權(quán)，遵循市場(chǎng)化方式，積極履行國(guó)家注資改制平臺(tái)和國(guó)有金融資產(chǎn)出資人代表兩大職責(zé)。重要特征之一是始終堅(jiān)持市場(chǎng)化的履職行權(quán)方式，“只做股東，不做婆婆，沒有任何行政審批色彩”。
“既做股東又做婆婆”，正是多年來外界對(duì)集出資人與監(jiān)管者兩種角色于一身的國(guó)資委最常見的批評(píng)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)魏加寧有過很形象的比喻：你是出資人，又是監(jiān)管人，自己監(jiān)管自己？
曾有人將匯金公司稱為“金融國(guó)資委”，但匯金公司與國(guó)資委的區(qū)別是，前者是一家公司，后者是正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)。匯金公司原總經(jīng)理謝平曾對(duì)媒體解釋過，匯金是家公司，不是“金融國(guó)資委”，“國(guó)資委不參與分紅，匯金參與分紅；國(guó)資委不派出董事，匯金派出董事。”
北京師范大學(xué)金融研究中心主任鐘偉專門撰文比較過匯金模式和國(guó)資委模式，他認(rèn)為匯金所扮演的股東角色離其控股國(guó)有企業(yè)非常近，是“近股東”，而國(guó)資委則是“遠(yuǎn)股東”。兩者的主要區(qū)別有，匯金本身是投資公司，國(guó)資委則屬于行政序列；匯金不以行政命令約束派出董事的投票，但國(guó)資委系統(tǒng)仍用行政化的“紅頭文件”來管理企業(yè)，其派出的董事或者監(jiān)事服從的是行政紀(jì)律；匯金的治理結(jié)構(gòu)相當(dāng)清晰，中央和地方國(guó)資委兩級(jí)所有制結(jié)構(gòu)則很難實(shí)現(xiàn)各司其職。
鐘偉的結(jié)論是，“近股東”模式嚴(yán)格優(yōu)于“遠(yuǎn)股東”模式。
十八屆三中全會(huì)前后，中石油窩案爆發(fā)，國(guó)資委原主任蔣潔敏因涉嫌受賄罪被立案?jìng)刹椋谷藗冊(cè)俅螌徱暚F(xiàn)有國(guó)資監(jiān)管體系。
據(jù)《財(cái)經(jīng)》雜志報(bào)道，十八屆三中全會(huì)之后，國(guó)資委的領(lǐng)導(dǎo)層還沒有想清楚怎么具體落實(shí)，到春節(jié)后只拿出一個(gè)“約六頁(yè)紙”的綱領(lǐng)性文件。新一輪改革明確以國(guó)有資本管理為主，使國(guó)資委目前處于一個(gè)非常尷尬的位置，現(xiàn)有的國(guó)資管理體制走到了盡頭，“在以‘管資本’為改革目標(biāo)的歷史新階段，國(guó)資委成了國(guó)資改革的天然障礙，不排除傳統(tǒng)意義上的國(guó)資委將退出歷史舞臺(tái)的可能”。
十八屆三中全會(huì)后，南方周末記者曾在多個(gè)場(chǎng)合聽聞?wù)賳T和學(xué)者談?wù)摚瑖?guó)資改革將從“管人、管事、管資產(chǎn)”的國(guó)資委模式，切換到“管資本”的匯金模式。
“匯金模式為藍(lán)本的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司會(huì)大行其道。”證監(jiān)會(huì)上市公司一部副主任周健男就認(rèn)為，與國(guó)資委模式和“管人管事管資產(chǎn)管導(dǎo)向”的文資辦（國(guó)有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室）模式相比，匯金模式更加市場(chǎng)化，更符合長(zhǎng)期趨勢(shì)。
國(guó)資委的反駁
“有人認(rèn)為以管資本為主，就是要求國(guó)資委不再管企業(yè)、不再管國(guó)有資產(chǎn)了，甚至有人認(rèn)為就是去國(guó)資委化，諸如此類不是對(duì)三中全會(huì)決定的誤解，便是主觀臆斷或惡意曲解。”
進(jìn)入2014年，國(guó)資委開始頻頻對(duì)外傳遞聲音。
今年4月，前國(guó)資委副主任、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員邵寧在“深化國(guó)有企業(yè)改革座談會(huì)”上講到，匯金公司還不是國(guó)資改革體制樣板，“匯金本身的職能非常有限，所以能做的事情也非常有限。如果認(rèn)為匯金公司是體制樣板的話，就意味著要回到多頭管理、無人負(fù)責(zé)的狀態(tài)”。
“完善國(guó)資管理體制不可以虛化國(guó)資委的作用。”2014年5月，國(guó)資委研究中心研究員王絳在《現(xiàn)代國(guó)企研究》上發(fā)表題為“別曲解國(guó)資監(jiān)管改革的手段與方向”的文章，為國(guó)資委正名。“有人認(rèn)為以管資本為主，就是要求國(guó)資委不再管企業(yè)、不再管國(guó)有資產(chǎn)了，甚至有人認(rèn)為就是去國(guó)資委化，諸如此類不是對(duì)三中全會(huì)決定的誤解，便是主觀臆斷或惡意曲解。”
2014年7月17日，國(guó)資委研究中心副主任彭建國(guó)在接受南方周末記者采訪時(shí)，評(píng)價(jià)“國(guó)資改革走淡馬錫模式、匯金模式都行不通，很不合適”，甚至是“開歷史倒車”。
“全國(guó)人民都不會(huì)答應(yīng)。”在彭建國(guó)看來，國(guó)資委設(shè)立的初衷就是為了結(jié)束政企不分、“五龍治水”的局面，淡馬錫模式是重回老路。“國(guó)資委11年來通過管人管事管資產(chǎn)的模式，國(guó)有資產(chǎn)從7.6萬億增值到40萬億元，營(yíng)收、利潤(rùn)同步增長(zhǎng)。對(duì)此十七大、十八大都是肯定的，這個(gè)大框架要堅(jiān)持，不能推倒重來。”
彭建國(guó)說，匯金公司監(jiān)管的金融資產(chǎn)與國(guó)資委監(jiān)管的實(shí)業(yè)資產(chǎn)有巨大的區(qū)別，在實(shí)業(yè)資產(chǎn)中推行匯金模式不符合國(guó)有資產(chǎn)“分類監(jiān)管”的原則。中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的體量與新加坡也不可比，新加坡只有1萬億元國(guó)有資產(chǎn)，中國(guó)的實(shí)業(yè)資產(chǎn)40萬億，金融資產(chǎn)160萬億，加起來是新加坡的200倍。“這么龐大的國(guó)有資產(chǎn)，政府部門哪有時(shí)間來管？必須有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)來監(jiān)管。”至于李榮融之前倡導(dǎo)學(xué)習(xí)淡馬錫，他指出學(xué)習(xí)的是管理模式，而非體制安排。
也有媒體報(bào)道稱，之前財(cái)政部在制定國(guó)資改革方案時(shí)，隨著問題的深入研究，發(fā)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)國(guó)資的問題估計(jì)不足，匯金模式難以推行。
南方周末記者獲知，財(cái)政部?jī)A向方案的一大難點(diǎn)，是在央企之上新組建若干投資運(yùn)營(yíng)公司，央企集團(tuán)母公司股權(quán)直接轉(zhuǎn)入。但如今的央企個(gè)個(gè)財(cái)大氣粗，誰(shuí)都不愿跟人合并或被重組。
相對(duì)而言，7月15日公布的國(guó)資委的方案則主張以現(xiàn)有大企業(yè)集團(tuán)為基礎(chǔ)形成國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，比如邵寧也提出把目前113戶央企通過重組壓縮到70戶左右，再授權(quán)這些大企業(yè)作為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。
國(guó)資委的方案是在實(shí)踐中用教訓(xùn)買來的。邵寧介紹，10年之前，深圳市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革起步就是三層結(jié)構(gòu)：深圳市國(guó)資辦——深圳市投資管理公司——市屬國(guó)有企業(yè)。但在運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)體制不順，矛盾和摩擦很多，企業(yè)意見非常大，最后不得不變?yōu)閮蓪咏Y(jié)構(gòu)。
李榮融時(shí)代，國(guó)資委也曾試圖在國(guó)資委與央企之間建立淡馬錫式的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，并先后成立了國(guó)家開發(fā)投資公司、誠(chéng)通控股集團(tuán)，但效果并未達(dá)預(yù)期，一個(gè)主要原因是企業(yè)都不愿意進(jìn)入資產(chǎn)管理公司。
對(duì)于外界始終擔(dān)心的，由國(guó)資委主導(dǎo)的國(guó)資改革將無法解決其角色沖突和去行政化問題，彭建國(guó)坦承以前國(guó)資委管得過多過細(xì)，很多時(shí)候是替其他部委承擔(dān)了社會(huì)公共管理職能。
“國(guó)資委就像一個(gè)漏斗，經(jīng)常被叫去開部門聯(lián)席會(huì)。”他說。現(xiàn)在正在把審批事項(xiàng)分成“不該管的、可管可不管的和應(yīng)該管的”三類，對(duì)前兩類要“堅(jiān)決取消或下放”。將來國(guó)資委“管資本”的職能將通過“章程管理、戰(zhàn)略管理和預(yù)算管理”來實(shí)現(xiàn)，包括向央企派出總會(huì)計(jì)師等，“這些工作都不能等不能拖”。
誰(shuí)也說服不了誰(shuí)
“國(guó)企怎么分類，部委里面也是吵得不可開交，大家都有一套說法，誰(shuí)都說服不了誰(shuí)”。
截至目前，國(guó)資改革究竟如何辦，并沒有定論。
于是，大到究竟采用何種國(guó)有資本授權(quán)體制，小到國(guó)有資本分類問題，各方都各執(zhí)一詞。
比如，對(duì)國(guó)企的分類問題，就是誰(shuí)也說服不了誰(shuí)。
十八屆三中全會(huì)之后，一位國(guó)資專家被財(cái)政部邀請(qǐng)去提建議，討論“國(guó)有資本加大對(duì)公益性企業(yè)的投入”具體怎么實(shí)施。這是三中全會(huì)決定中的一條，后來中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組將這一提法的方案起草任務(wù)交給了財(cái)政部。
但這位專家尷尬地發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部其實(shí)難以主導(dǎo)方案。因?yàn)闆Q定并未對(duì)何為“公益性企業(yè)”作出界定，而“加大對(duì)公益性企業(yè)的投入”意味著要用非公益性國(guó)企的利潤(rùn)提成來補(bǔ)貼公益性企業(yè)，這就涉及利益的重新分配。正因?yàn)槿绱耍?cái)政部、國(guó)資委和各大央企，在國(guó)企分類問題上分歧巨大。
“圍繞分類問題部委里面正吵得不可開交，大家都有一套說法，誰(shuí)都說服不了誰(shuí)。企業(yè)這邊，不同的公司對(duì)自己的認(rèn)定也不一樣。”一位證券分析師告訴南方周末記者。
目前全國(guó)各地對(duì)國(guó)企分類的標(biāo)準(zhǔn)也五花八門。比較常見的分法包含了公益類和競(jìng)爭(zhēng)類，實(shí)際上這并非一個(gè)層面的劃分標(biāo)準(zhǔn)，比如中石油、中石化這類大集團(tuán)，它們旗下公司往往兼具了公益性、壟斷性和競(jìng)爭(zhēng)性。對(duì)這些央企來說，不同的分類涉及是否可以獲得財(cái)政補(bǔ)貼，或薪酬體系是否要向公務(wù)員看齊等，它們的態(tài)度也隨之搖擺。
“現(xiàn)在的改革一旦涉及部委既得利益，往往屁股指揮腦袋，”財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希評(píng)論，“基于部門權(quán)力與利益的改革不是真改革，要解決這個(gè)問題，必須提到政治的高度。”
